日本“震策”——震不乱的日本

救灾：一个联动体系

大地震发生后，日本的各界如何协作救灾？

日本救灾体系的特点在于它不是单纯的自上而下的机制，而是一个个人、团体、民间组织、政府等方方面面的力量之间整体联动的体系。

各界合力

当地时间3月11日14时45分，地震在日本东北海域发生；5分钟后，日本防卫省便成立了灾害应对部；18时，决定对这场大规模灾害派遣自卫队。地震三天，自卫队救出了15900名难民。

救灾是日本自卫队的日常训练工作，他们早已习以为常。没有人会想到，出动人数最终会达到10万人。

几乎与自卫队的反应同步，日本红十字会和中央共同募捐会等民间组织，很快就在社区、学校、企业、政府部门、街头等设立了募捐网点。

日本职业篮球联赛宫崎Shiningsuns队的选手，3月12日一早就到都城市早玲街为地震募捐。7andi株式会社13日开始在旗下的约14000家7-11店及华堂等店展开募集义援金的活动，共募捐19天。

Ya ma to超市在梨山县内的12家店铺很快展开了298便当贩卖活动，将原价为298日元的便当提价为300日元，将这2日元的差额捐赠给受灾地的复兴基金。小林社长说：“一份便当2日元，加上员工们募集的资金，但愿今年内能向灾区捐赠100万日元。”

关西地区的企业也开始利用阪神大地震的经验支援灾区。3月12日上午，关西电力公司5名原子能部门的职员已到达福岛，供电系统的12人也已出发支援东北电力公司，支援队伍约有200人。

大阪瓦斯的职员也会同其他瓦斯公司的职员一起，组成救援队，于12日早晨向仙台、福岛出发。他们都有应对阪神大地震的经验，并携带有检测瓦斯管道、吸水等的装置。

企业、社区、学校等募集的善款，最终都将通过日本红会和中央共同募捐会自己的分配委员会直接交给受灾者。

除自卫队之外，NGO是日本第二大的救灾力量，地震发生的当天下午，全日本的各路NGO组织立即投身救灾行动。

3月12日一早，“和平风日本”(peace w inds Japan)就派出由4名工作人员组成的救援队，会同“公民力量”(Civic Force)和静冈县带井市政府，向重灾区提供充气避难所6个和紧急帐篷50个。

随后，“和平风日本”又联合“公民力量”、ADRA Japan等四大NGO团体，从东京乘直升飞机前往宫城县名取市进行灾情调查，并在其机构网站、Twitter上公开募集英语及其他语种翻译志愿者，向海外发布灾区信息。

二战后最大规模自卫队行动

据《自卫队法》第83条，日本自卫队的救灾可从两方面同时发动。一个村长就可以直接联系防卫大臣，就具体需要请求救援；防卫队也可以自行判断形势，随时出动。

这一次投入部队的规模极其庞大，总人数将达到10万人，约占自卫队兵力一半左右。这是二战之后，日本自卫队最大的一次行动，还有6500名退役自卫队员也加入了救援。

救灾行动开始后，防卫省网站上专门开辟了专栏“东北地方太平洋沖自卫队活动状况”，分时段滚动更新。这种信息时间精确到每一分钟，救援人数精确到个位，但没有提及任何名字。

12日20时，第6师团发放给灾民5万个面包；14日12时03分，百里救难队用直升机救出了在一所小学校逃生的7名成年人、4名儿童……

防卫省一并发表了数张年轻的自卫队员将难民背出废墟、为伤员敷药的图片。“自卫队员好帅！不管是原子能开发者，还是自卫队、警察、消防还有政治家们，大家都是那么努力，废寝忘食。我向他们表示敬意的同时，也由衷地感谢他们。”日本最大的网络论坛2ch上，一名叫关口英毅的网友如此留言。

台湾军方刊物《陆军学术》披露，日本自卫队的救灾效率并非一开始便如此之高。

1995年1月17日阪神发生7.2级地震，自卫队7个小时后才到达救灾现场，最终死伤人数6000以上。公众舆论对自卫队的反应迟钝毫不客气。第二年，日本颁布了新的《防卫计划大纲》，将对大规模灾害等各种事态的因应措施，列为自卫队应担负的任务。

2003年5月26日18时24分，日本本州发生7级地震。1分钟后，日本电视屏幕打出消息；2分钟后，警察厅、日本消防厅、陆上自卫队进入应对状态；6分钟后，首相启动地震应对室，召开救灾紧急会议；21分钟后，首批自卫队便进入灾区救援……最终，此次地震仅死伤145人，民众舆论对自卫队的评价亦随之升高。

“日本自卫队的行事风格过于依赖规则，有时显得死板，但很有效率。一旦有事，马上可以出动。哪支部队去哪里，带什么装备，做什么工作，都很有序。”军队作家、资深军史研究者余戈参加过汶川地震的军队救援行动，他如是评价。

复兴基金的不确定因素

震后，日本银行第一时间宣布投入1亿多美元用于救灾，各企业和基金会也在受灾地区建立起各种救灾基金。

1995年阪神大地震，10天后开始酝酿，2个半月后成立了政府背景的复兴基金。日本高知女子大学社会福利学部中国籍教授沈洁介绍说，这个中央政府以特殊方式建立的震灾基金，资金量只占重建事业总费用的2%，以地方政府发行债券建立，民间捐款也可以注入基金，按照财团法人设立并以民间方式运作，前后持续了9年，但并没有形成法律。

2004年日本新澙地震后，重建复兴基金使这个做法得以延续，它日益成为灾后日本的国家资金迅速转换为民间基金的一个灵活而长期的通道。

可是，至今人们不知道这次大地震后，将投入多大规模的“复兴基金”进行重建，“这次受灾面积相当大，政府应该也难以判断基金规模。”参与过阪神地震重建的日本放送大学教授林敏彦分析。

与“复兴基金”一样，NGO (在日本称为NPO )也是在阪神地震中发展起来的，并日益成为地震、火山等灾难中一支不可忽视的救灾力量。

无疑，NGO组织的力量将是此次救灾、重建的巨大协力。中日间NGO组织“环球协力社”执行主任李凡的“日本NPO支援机构邮件组”里，东京、三重、大阪的NGO组织都开始活跃起来，关西的NGO团体已经整装待发，邻近重灾区的茨城、山形县的NGO团体已经开始组织救援，但截至3月14日，宫城、岩手县等重灾区的NGO组织还没有任何消息。

“以东京为中心的NGO和志愿者组织应该是这次救援活动的主力。”曾参与阪神地震灾后重建的兵库县建筑师协会长垂水英司说，“但这次地震救援力量相对孤立，因为交通和通信都中断了，难以交换信息。特别是北海道那边，NGO的行动可能步履维艰。”

“因为发生海啸，NGO和志愿者都难以进入灾区，参与方式也不能与地震等同。”李凡说。

林敏彦也判断，“这次的地震比阪神大地震受灾面积更广，道路、铁路等交通手段也完全中断了，志愿者们的活跃要在震后一周左右才开始。”

政府与NGO协作

尽管各种因素制约着NGO的参与，但有些人还是行动起来了。

散布日本各地的一个志愿者组织“市民直升机救援队”已经开始了行动。这个组织招募有飞行执照的志愿者，平时训练，灾时可以直接联系地方政府开放机场获得飞行救援的特权。“他们主要在道路交通中断的情况下，到重灾区了解灾情。”李凡说，目前该组织成员已飞赴受灾最严重的岩手、宫城和茨城县。

救灾过程中，政府如何与NGO发生关系，并协调互动。繁忙的、迅速运转的政府机构也立即想到了这点。3月13日下午，地震发生后的第3天，日本政府宣布成立“灾害志愿者首相助理”的救灾机构，任命日本众议院议员辻元清美担任总指挥，负责全国的志愿者资源的组织协调。

“这是第一次由政府出面成立的志愿者协调机构，过去都是由民间组织自己来做。”沈洁说，“因为核泄漏等技术难题，此次政府还罕见地动员了大批核能源学者参与预防、测量和评估，成立了专家委员会，为政府提供各种政策建议。”

1995年的阪神大地震，沈洁的大学导师等学者指导志愿者到救灾现场，倡导民众力量参与救灾，学者的作用和志愿者的涌现让这一年成为日本的“志愿者元年”。NGO的成长也促使政府在震后通过了《NGO法》。

“阪神地震后日本市民社会的力量越来越强，政府与民间组织的协作一直是日本社福界关注的焦点。”沈洁说，“此次东北部的大地震提供了一个新的契机，就是政府和NGO合作的可能性。”

日本的全国社会福利协议会，是介于政府和民间组织之间的一个平台机构，既是民间组织，又有政府背景。有总会和各地的分会，网络一直铺展到每个社区。“政府的资金通过社协到民间组织，民间的需求也通过社协给政府。”大地震发生后，这个网络作为政府指定的“窗口”与市民联结。

震后，沈洁也到社区里的社协窗口去报了名，申请到灾区前线去做志愿者。

而李凡所在的“日本NPO支援机构邮件组”正在讨论如何在它们之间建立起一个支持性的网络。

阪神地震后成立的“日本NPO中心”，网络从全国铺展到每个省和每个市，彼此通过网络邮件组建立联系。和社协不同，它的功能主要在于联系民众和NGO。

3月15日，李凡终于收到在宫城县召开灾害志愿者活动支援计划会议的先遣队伍的消息：仙台市社协的办公地遭受灾害，已经不能开展志愿者活动。宫城县和仙台市的“社协”正在与“NPO中心”等讨论设置“灾害志愿者中心”的事宜。

全国社协也召开了支援此次灾害的NPO信息交流会，以灾害志愿者活动支援计划会议与“推广志愿者潮流”联络会议团体为中心发出了呼吁。

“和过去的地震救援支持性网络相比，Facebook、Twitter等虚拟网络这次发挥了突出的作用。”李凡说。

NGO都借助Facebook、Twitter来发布和收集信息，市民也可以通过手机直接登录这两个网络平台来通报和获取信息，在灾后电话通讯不畅的情况下，移动网络平台显现出强劲的联结优势。

日本翻译作家泉京鹿可以通过手机不断刷新Google的“网络救援地图”，来了解日本的各个地点到底有多少灾民。此外刚刚发生地震的那天，她还可以登录Facebook查阅“孕妇地图”，来了解东京有多少被市民通报的孕妇需要得到交通优先等援助。

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